Esteban Piedrahita Uribe*
Portafolio, Bogotá
Agosto 2 de 2010
La crisis de fines de los 90 fue la peor de la historia contemporánea del país. La caída acumulada del ingreso por habitante entre 1997 y 1999 fue de 7,2% en términos reales. Entre 1996 y 1999, el porcentaje de colombianos pobres aumentó en 6,6%, unas 3,2 millones de personas, y el incremento en pobreza extrema fue mayor. Sólo en el 2005 se logró recuperar el ingreso real por habitante alcanzado en 1997. El país perdió casi una década en materia de empleo, pobreza y progreso económico y social.
Las políticas implementadas desde el 2002, apuntaladas en profundas mejoras en materia de seguridad y un ciclo económico favorable, propiciaron la recuperación económica. Como consecuencia, la tasa de desempleo pasó de 18% a principios del 2002 a niveles de 10% a finales del 2007, aunque con la crisis del 2009 remontó a 12%. Esto contribuyó a que el porcentaje de pobres por ingreso se redujera en más de 8 puntos porcentuales, de 53,7% en el 2002 a 45,5% en el 2009, y a que el número de personas pobres disminuyera en 1,7 millones y el de no pobres aumentara en 5,4 millones.
Estos resultados dan cuenta del avance de Colombia en la generación de ingresos propios de los hogares. Sin embargo, como consideran sólo el ingreso autónomo de las familias y no capturar adecuadamente el impacto del enorme esfuerzo realizado en política social en los últimos 8 años, se quedan cortos para medir el verdadero progreso en materia de bienestar.
El impacto de la política social
Según cifras de Cepal, Colombia destina al gasto social una proporción de su PIB muy superior a la de países con ingresos similares como Perú y Ecuador, superior a la de una nación más rica como México, y sólo ligeramente inferior a uno aún más próspero, Chile. De la mano de la recuperación económica, el incremento de la inversión y la cobertura de las políticas sociales encauzaron al país en una senda de desarrollo incluyente.
Por primera vez en su historia, Colombia cuenta hoy con una red amplia y profunda de protección y promoción social. Para el 2009, el 90,3% de la población -41 millones de personas- estaba afiliada a la seguridad social en salud, 15 millones de personas más que en el 2003. El gran propósito, cuyo financiamiento está incorporado en el presupuesto 2010, es alcanzar cobertura universal. Pero también se destacan saltos significativos en cobertura y gratuidad educativa, atención a la primera infancia, programas para el adulto mayor y formación para el trabajo, entre otros.
Lo más destacable quizá fue que en el 2009, en momentos de crisis y de gran vulnerabilidad de los más necesitados, la inversión y las coberturas aumentaron. Este esfuerzo no sólo contribuyó a garantizar que Colombia no perdiera los logros sociales de los años de auge, sino que ahora inicia un período de rápida recuperación con ganancias (antes que pérdidas) en capital humano y social.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) estima que la política social transfirió en el 2009 una cifra récord de $16,8 billones de pesos al 40% más pobre de los colombianos -un 15% más que en el 2008-. Esta cifra equivale al 58% del faltante de ingresos para sacar de la pobreza a toda esa población. Además, se traduce en una reducción aproximada de 15 puntos porcentuales en el porcentaje de personas pobres por ingreso a cerca del 30% de la población, y en una mejora significativa en equidad. Incorporando de esta forma el impacto de la política social, el número de pobres por ingreso en el país se redujo en 4,4 millones de personas entre el 2002 y el 2009.
Nuevos indicadores multidimensionales de pobreza y desigualdad
En línea con las últimas tendencias a nivel mundial, cuyo impulsor principal es el Nobel de Economía Amartya Sen, Colombia requiere una batería integral de indicadores que complemente la medición tradicional de pobreza y desigualdad por carencia de ingresos (antes y después de subsidios), incorporando índices de punta que reflejen las condiciones de vida de la población en dimensiones que vayan más allá de la monetaria. Este 'tablero de control' facilitará un seguimiento más completo al bienestar de la población y una retroalimentación más eficaz las políticas públicas.
Recientemente han aparecido a nivel internacional dos indicadores multidimensionales, uno de pobreza y uno de equidad, que DNP propone adoptar para Colombia, ajustándolos a las características propias del país. La Iniciativa de Pobreza y Desarrollo Humano (Ophi) de la Universidad de Oxford acaba de lanzar un índice multidimensional de pobreza (IMP) que la calcula con base en las carencias de la población en dimensiones como educación, salud y calidad de la vivienda. Si bien esa medición internacional estima en 9,2% el porcentaje de pobres en Colombia, es más una medida de pobreza extrema, y DNP consideró apropiado aplicar una versión más robusta, integral y exigente de la metodología que reflejara mejor las condiciones de un país de ingresos medios como el nuestro.
La propuesta de IMP para Colombia considera que una persona está en condición de pobreza si cuenta con privaciones en al menos 5 de las 16 variables seleccionadas en las dimensiones de educación, salud, calidad de la vivienda, acceso a servicios públicos y empleo. Con el apoyo del Ophi, DNP calculó que, medida según el IMP Colombia, la pobreza en el país se redujo en 16,4 puntos porcentuales (6,4 millones de personas) entre el 2003 y el 2008, y que en ese último año afectaba al 26% de la población.
Entre 1997 y el 2003, por efectos de la crisis, este indicador se mantuvo prácticamente estancado.
El tablero también incorpora como indicador multidimensional de desigualdad el Índice de Oportunidades Humanas (IOH) del Banco Mundial: una medida de la equidad en el acceso de los niños y jóvenes (menores de 18 años) a los servicios básicos principales.
Los resultados del informe internacional indican que Colombia sigue mejorando en términos de oportunidades para los niños y que el 81% de ellos tienen iguales oportunidades para acceder a la educación y servicios públicos básicos, un porcentaje superior al promedio de América Latina (19 países), que fue de 77.
El Banco de la República y el Banco Mundial, con acompañamiento del DNP, hicieron unos ajustes a este indicador para el caso colombiano incluyendo más dimensiones y umbrales más exigentes. De acuerdo con esta medición ajustada y más robusta, Colombia aumentó las oportunidades para los niños en forma significativa entre 1997 y el 2008. El IOH Colombia pasó de 52 a 58 entre 1997 y 2003, y llegó a 69 en el 2008.
Si se comparan los resultados de Colombia en diferentes dimensiones multidimensionales de pobreza/bienestar con los de Estados pares de ingreso per cápita similar, vemos que el país muestra un desempeño muy destacado. A pesar de tener un ingreso per cápita en dólares casi un 20% inferior al del Brasil, Colombia supera a ese país en equidad de oportunidades para los niños (IOH) y prácticamente lo iguala en pobreza multidimensional (IMP). La comparación con Perú es bastante favorable en ambos indicadores. Esto señala fortaleza (en materia de focalización, costo-beneficio e impacto) de la política social colombiana.
Con esta propuesta integral de indicadores, que se presenta para la discusión de la sociedad, la academia y el nuevo Gobierno, y que se espera sea implementada definitivamente con datos de 2010, Colombia se ubica a la vanguardia internacional en la medición de la pobreza, el bienestar y la desigualdad, condición fundamental para seguir avanzando hacia una sociedad más próspera y justa.
* Director Departamento Nacional de Planeación.
